管控模式，是国有企业集团最核心、也最棘手的问题。

棘手在于，它永远处于两难之中：管得太死，子公司抱怨“手脚被绑”，市场反应迟钝，创新活力窒息；放得太松，总部又担忧“诸侯割据”，战略落不了地，风险防不住。这个“一管就死、一放就乱”的周期律，困扰了国企管理者几十年。

问题的根源，不是“管多管少”的幅度问题，而是“管什么、放什么”的边界没有界定清楚。更致命的是，很多国企用“一刀切”的方式管理所有子公司——成熟业务和孵化期业务一个标准，核心主业和非主业板块一套逻辑，结果必然是该管住的没管住，不该管的卡死了。

本文提供一套经过多家央企、地方国企验证的“三分法”操作框架，从理论到实践，讲清楚国企集团管控体系到底怎么搭。

一、理论基石：三种基本管控模式

管控模式的经典理论，将集团对子公司的管控分为三种基本类型。这一理论框架由古尔德（Michael Goold）和坎贝尔（Andrew Campbell）在20世纪80年代提出，至今仍是集团管控体系设计的核心依据。理解这三者的本质区别，是搭建体系的第一步。

表1：三种基本管控模式对比

三种模式没有绝对的优劣之分，关键在于是否适配集团的战略定位、业务组合和管理能力。实践中，多数大型国企集团会采用“混合模式”——对不同类型的子公司实施差异化管控。

二、实践起点：先做对“三定”

在讨论“怎么管”之前，必须先回答三个前置问题。很多集团管控出问题，不是因为方法不对，而是因为这“三定”没定清楚。

第一，定战略：集团到底要干什么？

集团对子公司的管控力度，首先取决于集团自身的功能定位。根据新一轮国企改革深化提升行动的分类导向，不同类型国企的管控逻辑完全不同：

国有资本投资公司：以产业投资和资本运营为主，适合战略管控或财务管控（如国投集团、招商局集团）

国有资本运营公司：以股权运作和资本整合为主，适合财务管控（如中国诚通、中国国新）

产业集团：以主业经营和产业链整合为主，适合运营管控或战略管控（如国家电网、中国宝武）

功能保障类企业：以公共服务和战略保障为主，适合运营管控（如中国邮政、国家铁路集团）

第二，定边界：哪些该管、哪些不该管？

管控不是“管得越多越好”，而是“该管的必须管住，不该管的坚决放掉”。国企集团的管控边界，可以遵循“四维界定法”：

第三，定分类：子公司不能“一锅煮”

这是最核心的一步。必须根据子公司的战略地位、业务属性、发展阶段，对子公司进行分类，不同类别匹配不同管控模式。

表2：子公司分类与管控模式匹配

三、实操框架：管控体系的“四梁八柱”

分类明确之后，就可以进入具体设计阶段。一个完整的集团管控体系，需要从四个维度搭建“四梁八柱”。这四个维度覆盖了集团管控的核心职能，也是《中央企业合规管理办法》等制度文件明确要求的管理领域。

表3：集团管控体系的四个维度

在每个维度上，都要针对不同类别的子公司，明确“谁决策、谁执行、谁监督”的权限边界。

表4：某央企集团管控权限划分表示例（基于多家央企实践整理）

说明：上表中的具体金额、周期仅为示例，实际应用中需根据企业规模、行业特点、风险偏好等因素确定。核心原则是：对每一类子公司，每一项管理事项，都要明确“审批、备案、协商、自主”四种权限层级，不能模糊处理。

四、落地关键：三个“一”工程

体系设计出来只是第一步，真正落地还需要三个关键动作。

第一，一张清单管边界

将上述权限划分固化为一份《集团管控权限清单》，作为集团与子公司共同遵守的“基本法”。这份清单应具备以下要素：

事项名称标准化（如“固定资产投资”“中层干部任命”）

权限层级清晰化（审批/备案/协商/自主）

金额阈值明确化（超过多少需上报）

例外通道程序化（特殊情况如何申请突破）

这份清单经集团党委会、董事会审议通过后正式下发，集团各部门不得随意突破，子公司也清楚自己的权力边界。最怕的是清单有了，但总部领导一句话就能破例——制度就会形同虚设。

第二，一套流程管运行

权限划分之后，必须有配套的流程来保障运行。以投资决策为例，需明确：

项目申报材料要求（可研报告、风险评估、专家意见）

内部决策程序（业务部门初审、投资部门复核、分管领导审核）

审批时限要求（普通项目15个工作日、重大项目30个工作日）

事后备案要求（实施情况、调整情况、后评价报告）

流程设计的原则是：该管的环节一个不能少，不该管的环节一个不能多。 既要守住底线，又不能把流程变成“卡脖子”的工具。

第三，一个机制管动态

管控模式不是一成不变的。随着子公司发展、市场变化、战略调整，管控权限需要动态优化。建议建立“年度回顾+重大事项触发”的动态调整机制：

每年11月，结合战略复盘和预算编制，评估现有管控模式的有效性

当子公司发生重大变化（如上市、并购、扭亏为盈、持续亏损）时，触发权限调整程序

调整过程坚持“先立后破”，新权限生效后方可废止旧权限，避免管理真空

五、常见误区与避坑指南

根据对数十家央企和地方国企的观察，管控体系建设中最容易踩的坑有四个：

误区一：把“管控”等同于“审批”

很多集团认为管控就是“多设几道审批”，结果流程越来越长、效率越来越低。某省属国企一度出现“采购一台电脑需要七个人签字”的怪象。真正的管控，是在“事前定规则、事中强监控、事后严问责”三个环节下功夫，而不是把精力耗在事无巨细的审批上。

误区二：把所有子公司“一视同仁”

这是最常见的错误。某央企曾用管理核心矿山的力度去管理新收购的科技公司，结果新公司半年内核心骨干流失三分之一。分类管理是管控体系的生命线，必须坚决执行。

误区三：重“管”轻“放”

管控体系的本质是“权责利”的匹配。很多集团只想着“怎么管住”，从不思考“怎么放活”。结果就是，总部越来越累，子公司越来越躺。真正好的管控，是让该活的人活得起来，该管的事管得住。

误区四：制度有了，执行没有

最致命的问题。某央企的管控权限清单写得非常完善，但总部业务部门负责人一句“我不放心”就能截留本该属于子公司的权力。清单就成了一纸空文。管控体系的权威，来自于“按制度办事”的刚性，而不是制度本身有多完美。

结 语

国有企业集团管控体系的搭建，不是一套可以照搬的模板，而是一个持续迭代的过程。它考验的是管理者对战略的定力、对业务的洞察、对人性的理解。

好的管控，是让总部找到“管得住”的底气，让子公司拥有“活得好”的空间。它不是束缚，而是赋能；不是控制，而是协同。